而监察监督可以视为党内监督向国家监督的合理延伸，属于特殊的异体监督，应予单列分析。

或者当时因行政法学研究尚属起步阶段，体系化和立法经验不足，如19世纪末时德国便将行政程序与行政诉讼合并法典化，1949年联邦德国建立后，方实现两者分离。(69)参见黄宇骁：《行政法学总论阿基米德支点的选择》，载《法制与社会发展》2019年第6期。

但必须注意的是，政治权利不可避免、渐次性地向法律权利渗透。党和国家多次发文要求预防和化解行政争议、健全依法维权和化解纠纷机制。如随着现代行政活动的多样化与复杂化，第三人利益保障受到了广泛关注(38)此外，美国自建国以降，关于民主与技术官僚之间的张力一直悬而未决，正因为如此，其两大政党对如何控制行政权力设计了不同的路径，行政程序法法典化的过程亦凸显了民主与技术官僚之间的冲突。以此，为公众参与、配合、支持、协助、监督行政活动提供指南和前提。

进入专题： 行政法法典化 。如从美国19世纪中叶的统一法运动、20世纪的法律重述工作，再到20世纪中叶的立法浪潮皆可见一斑。对于建立健全党内法规体系而言，不仅制定党的自身建设法规必须充分体现这些规律性认识，制定其他方面的党内法规也要遵循党的建设规律，使得整个党内法规制度建设乃至于整个党的制度建设都同党的建设规律相契合，以符合党的建设规律的制度规范党组织的工作活动和党员行为，规范党的各方面工作，增进党的团结统一，把全面从严治党不断向纵深推进，确保党不变色、不变质、不变味，永葆先进性和纯洁性，团结带领全国各族人民推动中国特色社会主义事业航船劈波斩浪、一往无前。

制度建设应当遵循经济建设规律、立足现实经济条件，对此，马克思在《哲学的贫困》中提出：其实，只有毫无历史知识的人才不知道：君主们在任何时候都不得不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。(49)《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第277页。党内法规制度建设经验表明，制定党内法规只能适应、遵从经济社会发展规律，不能违反或者改变它。强调坚持党的领导，最根本的是坚持党中央权威和集中统一领导，党中央权威和集中统一领导是坚持党的领导的最高原则，是我国制度优势的根本保证。

正是因为制度之维只是社会系统的一维，所以在谋划推进经济社会发展时，既要注重制度治理，又要综合考虑其他各种因素，同时还要考虑制度以及其他因素相互之间的复杂逻辑关系，保证制度子系统与社会系统的其他子系统之间形成结构性耦合，不可就制度论制度，更不可过分夸大制度的功用。这十年，以习近平同志为核心的党中央从统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的高度，创造性提出坚持依规治党，加强顶层设计和统筹谋划，始终把牢党内法规制度建设政治方向，始终坚持以学习贯彻党章统领推进依规治党，始终聚焦加强党的领导和党的建设推进党的制度创新，始终着眼构建完善的党内法规体系加快立规工作，始终注重维护党内法规制度统一性，始终紧抓关键少数以上率下推动全党尊规学规守规用规，始终强调提高党内法规制度执行力，始终重视强化党内法规制度建设组织保障。

如果没有党的集中统一领导，或者因党的领导被淡化、弱化、边缘化而未能充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，那就不可能实现中国之治。因此，坚持依规治党、加强党内法规制度建设必须始终以践行党的初心使命为出发点和落脚点。(22)参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第35、53页。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央紧紧围绕新时代党和国家工作大局谋划推进党内法规制度建设，开辟了依规治党新境界，党内法规完整、准确、充分、深刻地对党的指导思想作出制度化表达，特别是在建党100周年时形成了比较完善的党内法规体系，更是实现了对习近平新时代中国特色社会主义思想的系统性制度化表达。

(37)习近平总书记指出，回顾新时代党和人民奋进历程，坚持党的全面领导是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路，中国特色社会主义是实现中华民族伟大复兴的必由之路，团结奋斗是中国人民创造历史伟业的必由之路，贯彻新发展理念是新时代我国发展壮大的必由之路，全面从严治党是党永葆生机活力、走好新的赶考之路的必由之路。又将党的政策和策略当作党的工作的灵魂，针对统筹推进五位一体总体布局和协调推进四个全面战略布局制定政策性文件，用以部署推进经济社会发展和党的建设工作。正是由于思想是制度之魂、制度是思想之体，思想指引制度建设、制度推动思想落实，因此，贯彻落实党的指导思想与贯彻执行党内法规是高度统一的，有利于实现党的思想伟力、制度效力、治理能力、社会活力、国家实力的五力贯通。就坚持和完善党的领导制度体系六方面内容(13)而言，显然最主要的是建立健全党内法规制度。

建章立制缺乏大局观念、全局视野、系统思维、体系化意识，未能做到从整体看局部、着眼长远看眼前，只见树木不见森林，造成相关制度之间不协调不衔接甚至冲突打架的合成谬误和制度内耗。这个理，就是党领导推进中国特色社会主义事业发展的规律，它们内在地决定着党内法规制度建设的价值、目标、策略、路径、效果，赋予党内法规公信力、权威性以及鲜明的品格和形象。

落脚点是兴国兴民族，锚定党执政兴国、回应党和国家事业发展所需建章立制，为建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴提供坚强制度保障。同时又是与时俱进的，党根据不同时期所处历史方位和所面临社会主要矛盾，针对党和国家事业发展的中心工作、主要任务和经济社会事业发展布局作出调整，并据此推进党内法规制度建设，保证其一直紧跟党和国家事业发展步伐、回应经济社会发展需要。

正是由于不同制度各展其长、相得益彰，各类制度相辅相成、相互促进，因此整个治理体系才能有机统一、形成制度保障合力。由于党内法规通常不直接规范具体的经济社会活动，不直接规定社会资源配置和社会财富分配问题，因此容易使大众产生党内法规与经济社会发展活动隔着一层的印象。党内法规制度建设对经济社会发展规律的遵循，既要在总的方面顺应中国式现代化建设规律，还要在此基础上具体地符合经济社会发展各方面规律——按照中国特色社会主义事业布局各方面规律性要求建章立制，特别是要注意各方面制度安排都应坚持围绕中心工作、符合经济建设规律。无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。制定者要对规律保持必要的敬畏，切不可肆无忌惮。(30)十个坚持包括坚持党的领导、坚持人民至上、坚持理论创新、坚持独立自主、坚持中国道路、坚持胸怀天下、坚持开拓创新、坚持敢于斗争、坚持统一战线、坚持自我革命。

(36)我们所推进的现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于国情的中国特色，是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。制度权威主要不是来自强制服从，而是源于正当合理，只有以理服人才有自愿服从。

规律中蕴含的必然性，如同四季交替天经地义、江水东流势不可挡。⑦参见宋功德：《紧扣保障政治大局深化依规治党》，《民主与法制》2022年第10期，第59页。

五要防止立规政治考量的碎片化。成为有真知的制度，着眼大局、顺应大势、契合经济社会发展规律。

一是根据政治大局历史方位确定党规之治历史坐标，保证党内法规制度建设基调契合时代旋律。回望党的百年征程，中国共产党坚持依规治党、在制度建设上一以贯之，坚持继往开来、在制度变革上一脉相承，坚持系统观念、在制度框架上一体布局，坚持正确方向、在制度保障上一纲二目，走出了特色鲜明的党内法规制度建设之路①。良规善治方程为中国所特有，求解之法只能靠我们党去探索。坚持全心全意为人民服务。

必须清醒认识到，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，我国仍然是世界最大的发展中国家，社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。比如，既然党是领导一切的，那么党组织就可以通过制定党内法规方式去规定一切。

诚然，党内法规并非党的指导思想的唯一表达方式，无论是党中央作出的重大决策部署、党制定的路线方针政策，还是国家部署推进经济社会发展、制定法律法规，都要贯彻落实党的指导思想。不过，较之国家法律、社团章程、村规民约等其他社会规范，党内法规的个性之特就特在政治属性上，正是其鲜明的政治属性使其与众不同。

作为一种规范，党内法规无疑具有各类规范共有的属性，既有确定性、稳定性、连续性、长期性等形式理性，又有科学性、合理性、可接受性、可执行性等实质理性。(40)在2021年召开的中央人大工作会议上，习近平阐明了加强人大工作的六个必须：必须坚持中国共产党领导，必须坚持用制度体系保障人民当家作主，必须坚持全面依法治国，必须坚持民主集中制，必须坚持中国特色社会主义政治发展道路，必须坚持推进国家治理体系和治理能力现代化。

党章确定的党的建设必须坚决实现的五项基本要求是：坚持党的基本路线。党内法规无论是发挥规范引领作用还是评价奖惩作用，都具有极强的政治性。除制度外，在社会系统中还有其他诸多因素，它们分属经济基础和上层建筑。概念包含信息，使用概念即在传递信息。

对此，习近平总书记深刻指出，要发挥依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用⑧。因此，制定党内法规要有明确目的且目的必须端正，不得搞无目的或者目的不明的盲目立规，更不得搞政绩观错误、制定动机不纯、立规目的不正当的不正确立规。

列宁指出，马克思主义政治经济学是马克思主义理论最深刻、最全面、最详尽的证明和运用(43)。为了什么而制定一部党内法规?这无疑是制定者首先要深刻思考的问题，并在党内法规中开宗明义予以回答。

这既是坚定党规之治自信的政治逻辑和历史逻辑，也是厚植党规之治理性的理论要求和实践要求。(15)中国之治要靠中国共产党之治引领。